1. התובעת, חברה העוסקת בתחום קבלנות, יזמות ופיתוח נדל"ן, זכתה בשנת 1995 במכרז לבניית 270 יחידות דיור במתחם מ-100 בעיר מודיעין. המתחם הוכרז אתר עתיקות. התובעת טוענת, כי הכרזה זו גרמה לה הוצאות ונזקים כדלקמן:
- תשלום לרשות העתיקות עבור חפירת הצלה בסכום של 489,514 ש"ח.
- עיכובים ניכרים בתחילת הבנייה שגרמו לנזקי מימון בסכום של 2,068,459 ש"ח.
- בנוסף, חויבה על-ידי הנתבעת 1, לשלם סך 355,230 ש"ח עבור פרצלציה במתחם.
2. ראש הנזק שעניינו הוצאות מימון בגין עיכוב בבנייה נמחק בגין טענת סף, ואין אנו נדרשים לו יותר (עקב ברור טענת הסף, לרבות בר"ע התעכב בירורו של התיק כולו במשך למעלה משנתיים).
נותר דיון בתשלומים עבור חפירת ההצלה ועבור פרצלציה. בעניין הוצאות חפירת ההצלה, כוונה התביעה מלכתחילה כנגד שתי הנתבעות. לאחרונה הגיעה התובעת להסדר עם המדינה, הנתבעת 1, על תשלום סך 290,000 ש"ח שיקוזזו מסכום התביעה כנגד רשות העתיקות. לאור האמור, פסק-דין זה יכריע בשתי סוגיות:
האחת, האם על רשות העתיקות חלה חובת השבה של התשלומים שקיבלה בגין חפירת ההצלה.
השנייה, האם על המדינה להשיב את הסכום שגבתה עבור הוצאות פרצלציה. לטענת התובעת, הסכומים נגבו על ידי הנתבעות ללא עיגון בחוק או בהסכם.
רקע עובדתי
3. הנתבעת 2 (להלן - רשות העתיקות) ביצעה סקר עתיקות בשטח שיועד לעיר מודיעין בין השנים 1989-1991 ומסרה סקר זה לנתבעת 1 (להלן - משרד הבינוי) עוד בשנת 1991. קרי, לנתבעות הייתה ידיעה קונקרטית על מיקום כל אתרי העתיקות באזור, לרבות המתחם נשוא דיוננו (ראה ת/1(ד); סעיפים 10, 18 לתצהירו של יוסי לוי, ארכיאולוג מרחב מרכז של רשות העתיקות; נ/5(א) מיום 13.2.1994).
4. בחודש אפריל 1995, פורסם מכרז לבנייה ברובע E בעיר מודיעין, שהייתה בתחילת בנייתה. ביום 6.6.1995 הגישה התובעת הצעה למכרז למתחם מ-100 (להלן - המתחם) הנמצא באותו רובע, לבניית 270 יחידות דיור, וביום 13.6.1995 זכתה התובעת במכרז. ביום 11.7.1995 נחתם חוזה בין התובעת לבין משרד השיכון וביום 31.8.1995 נחתם חוזה בין התובעת לבין מינהל מקרקעי ישראל.
5. ביום 13.7.1995, קרי יומיים לאחר שנחתם החוזה הראשון כנ"ל, הוכרז המתחם כאתר עתיקות. לתובעת לא הייתה ידיעה קונקרטית על הכרזה זו, ורק בשלהי נובמבר או תחילת דצמבר 1995 היא גילתה סימונים של רשות העתיקות במתחם, פנתה לרשות העתיקות, ואז נודע לה לראשונה על ההכרזה (סעיף 14 לתצהיר גיל רובינשטיין).
6. התובעת החלה בדין ודברים עם רשות העתיקות וביום 19.3.1996 הגיעו הצדדים להסדר לפיו תישא התובעת בהוצאות בגין בדיקות וחפירת הצלה במתחם בסכום שלא יעלה על 700,000 ש"ח (נ/5(ד)). בסופו של דבר, הייתה הוצאה בסך 489,514 ש"ח ששולמו בחמישה תשלומים לא שווים, הראשון בהם ביום 10.4.1996 והאחרון ביום 12.12.1996.
כפי שיפורט להלן, התובעת טוענת כי התשלום אינו כדין ואילו רשות העתיקות טוענת, כי זה היה הדין השורר במועד התשלום ומכל מקום, הוא בוצע בהסכמה מלאה של שני הצדדים.
7. ביום 17.2.2002 קיבלה התובעת מכתב מטעם משרד הבינוי ובו דרישת תשלום סך של 355,230 ש"ח בגין רישום פרצלציה במתחם מודיעין עבור משרד השיכון. לאחר דין ודברים והתכתבויות בין הצדדים שילמה התובעת סכום זה בשלהי אוגוסט 2002, תחת מחאה (ת/1(יג/6). לטענת התובעת, התשלום אינו כדין שכן אינו מבוסס על הוראות חוק או על ההסכם בין הצדדים. לטענת משרד הבינוי, התשלום מבוסס על הוראת סעיף 12 להסכם.
8. שאר העובדות הרלוונטיות יובאו להלן בדיון בכל סוגיה, ותחילה במחלוקת בין התובעת למשרד הבינוי בעניין הפרצלציה.
הוצאות פרצלציה
טענות התובעת
9. התובעת בנתה במתחם תשעה בניינים ובהם 270 יחידות דיור. על-פי הוראת סעיף 49 להסכם (ת/1(א)), שילמה התובעת למשרד הבינוי למעלה מ-13 מליון ש"ח עבור עבודות פיתוח.
6 שנים לאחר חתימת ההסכם, ביום 17.2.2002, קיבלה התובעת במפתיע דרישה לתשלום הנ"ל עבור הפרצלציה. רק לאחר חקירות ודרישות הבהירו נציגי משרד הבינוי כי התשלום מבוסס על חישוב של 1,316 ש"ח עבור כל יחידת דיור, וכי אין מדובר בפרצלציה במתחם התובעת, אלא בגין עבודות פרצלציה בכל תחומי הרובע בו פעלו קבלנים רבים.
10. משרד הבינוי ביסס דרישת תשלום זו על הוראות סעיף 12 להסכם בין הצדדים (ת/1(א)), שלא כדין. סעיף 12 אינו עוסק בחיוב זה, הוראתו חלה אך ורק על המתחם של התובעת ואינה מתייחסת לחלקות והשטחים הנוספים ברובע או בעיר כולה. אין חולק כי משרד הבינוי לא ביצע פרצלציה בתוך המתחם של התובעת ולפיכך מדובר בחיוב אסור.
11. כלל יסודי הוא שאין לחייב, להטיל מס, היטל או אגרה אלא בחוק או על-פיו, ובדין אין הוראה המחייבת את התובעת לשאת בהוצאות הפרצלציה הללו. כיוון שלחיוב אין בסיס בהסכם או בחוק, החיוב אינו כדין.